为保证能源安全和石油天然气的可持续提供，下一步需要在妨碍石油天然气改革的难题范围有所发展。应该在健全法律法规的基础上加强市场化改革的力度，达成政企分开，转变政府职能，打破行政垄断，引入市场角逐，打造真正的市场角逐主体，加快投筹资体制和价格体制改革，为国内石油天然气行业改革创造一个好的内外部环境。

（一）健全政府管理体制

石油天然气是关系国家经济命脉的行业，政府无疑需要在其中发挥要紧用途。要集中分散在各政府部门的职能，将仍保留在企业中的行政职能离别出来，打造综合的能源政府管理部门，并依据行业进步的需要打造相应的监管机构，将政府的政策拟定职能与监管职能越来越分开，根据依法监管的原则打造现代监管规范，渐渐淡化行政审批等行政管理职能，在进行经济监管的同时，增强技术、安全、环保等社会监管方法。依据国内石油天然气行业所处进步阶段、资源情况和市场特点，政府的职能应主要体目前：拟定宏观进步政策；在打造国家能源管理体制的基础上，实行石油策略管理；针对石油天然气行业拟定有关促进角逐和反垄断的政策和法规，保证市场的公平有序角逐，使企业成为真正的市场角逐主体；依据上下游各环节的技术经济特征，采取不一样的监管机制，在角逐性环节放开角逐，进行市场准入和价格管制等，在自然垄断环节实行政府管制；发挥规范、协调企业行为和督促企业自律有哪些用途；进行市场预测和提供信息服务等。

（二）打破行政垄断和市场分割，培育有效市场角逐

石油天然气行业应深化市场化改革，引入角逐机制，打造与完善市场机制。主要包含放松市场准入，越来越放开终端销售市场；打破地域垄断，积极培养市场主体；从开放、健全和规范市场入手，拟定市场规则，形成适当的、有序的角逐格局；鼓励其它社会资金进入流通范围，打造健康有序的市场环境；充分运用市场经济方法，如打造国内石油现货和期货买卖市场，以达到发现价格、避免风险、跟踪供应求购、调控市场的目的，合理引导石油天然气的生产、经营和消费。

应依据行业进步阶段和上下游各环节的技术经济特征，在国内石油天然气行业有序引入角逐。具体来讲，上游石油天然气资源开采环节在实行许可证规范的基础上，引入角逐，如此有益于打破资源的地区性垄断，促进企业增加勘探投入，增加石油天然气资源储量，提升开采效率；下游销售环节，尤其是加油站是角逐性市场，应加强放开角逐的节奏，并通过安全、技术和环保标准等方法维护市场角逐秩序；从管道运输环节来看，天然气管道运输环节具备肯定的自然垄断性，尤其是国内的天然气产业还处在进步初期，管网很薄弱，大多数生产者和用户之间都是单线联系，而且需要规模有限，还不拥有欧美国家那样广泛引入角逐的条件，应该越来越引入角逐，可第一实行管道运输特许经营权的公开招标规范，引入市场角逐；同时，实行运输与销售离别，加大对管道运输定价的监管。石油管道运输与天然气管道运输有所不同，石油管道可与其他运输工具平行角逐，其垄断性要比天然气管道弱，但因为国内所处进步阶段及石油策略的要紧地位，且管道建设仍很不足，国家仍有必要加大对管道建设的投入和监管。

（三）划分自然垄断业务与角逐性业务

石油天然气行业是由开发勘探、管道运输和终端销售等多个环节组成，各环节的性质不尽相同。总的来讲，除管道运输因其互联网特点而具备自然垄断性质外，其它各环节从经济学角度来讲应该是角逐性的。而国内的近况是这两种业务混合在一块参与市场角逐，这对于形成公平的市场角逐秩序极其不利。一方面，企业会凭着优势地位将垄断延伸到角逐性环节；其次，会致使“交叉补贴”的长期存在。

从国际经验看，为在具备自然垄断业务的行业改革时创造公平角逐的环境，各国都在改革之初严格界定石油天然气行业的非自然垄断环节和自然垄断性环节，并将这两种业务依据改革的进程越来越离别。如美国的天然气行业改革就是从离别销售与管道开始的。第一，联邦能源规制委员会需要管道公司把天然运势输与其他各种服务（主如果销售）离别，规定买家可以从任一生产者处购买天然气，生产者也可以直接向最后用户和批发商卖气，生产者之间展开争夺用户的角逐。第二，需要管道公司公平地提供管道服务。尽管天然气产业上下游已经形成了角逐市场，但，因为管道运输具备肯定的自然垄断特质，联邦能源规制委员会需要管道公司对所有些市场参与者提供非歧视性的管道运输服务。

应借鉴海外改革的经验，依据国内行业特点和进步阶段，越来越将自然垄断性业务从角逐性业务中离别出去，角逐性业务放开市场准入，打造公平有序的角逐秩序，形成多样化进步的格局；而在自然垄断性环节加大监管，预防滥用垄断优势，确保管道运输的安全和稳定，保证对第三方提供非歧视性管道接入，保证整个市场的公平角逐；在有条件的状况下可引入一定量的角逐，如可由两家国有企业角逐经营，以最大程度地减少垄断导致的效益损失。在严格区别自然垄断业务与角逐业务的基础上，应该对不可以获得正常经营收益，具备常见服务性质的环节形成适当的财政补贴机制，防止因行业内的交叉补贴而扩大垄断的范围。

（四）投筹资体制改革

国内石油天然气还处在进步阶段，需要很多资金投入，而石油天然气行业又具备投入周期长，见效慢，风险大等特征。国内在计划经济体制下形成的投筹资体制已经远远难以满足石油天然气改革和进步的需要。因此，健全投筹资体制，打造投资风险机制，形成包含外资和民间资本积极参与的多样化进步格局，对于国内能源安全保障和可持续提供具备要紧意义。

要改变过去由政府决定和主导投资的方法，政府在投资范围的角色应是拟定行业进步规划，公布投资信息，协调国家级的投资项目；对关系到国计民生重大项目适合进行投资，但这类项目的投资决策应充分科学化和民主化，且未必由国有企业独资经营；同时，抓紧拟定和规范国内天然气企业境外投资监管规范。至于具体的投资活动应由企业自主决策，鼓励多途径，包含在国内外资本市场上筹筹资金的方法，加强石油天然气勘探、开发、管道运输的投资；鼓励各种资本通过参股、控股、合资、合作等形式参加国内石油天然气建设，越来越推行投资主体多样化；鼓励可以发挥国内比较优势的石油天然气企业对外投资，支持具备竞争优势的天然气企业跨国经营，并在信贷、保险等方面予以帮助。

（五）价格体制改革

价格的市场化改革总是是各行业改革的攻坚环节，它需要市场角逐的局面初步形成，有相应的体制环境和配套条件，如在自然垄断范围就需要有发达的管网作保证，而这类在国内现阶段基本不拥有，因此不可以操之过急，应依据国内石油天然气行业的进步阶段和行业特征拟定相应的价格市场化道路。

1.健全与国际价格接轨的方法，促进石油价格机制的形成

从长远看，国内石油价格改革的最后目的是放开价格，由市场角逐形成。但在角逐性市场结构尚未打造，市场角逐还不充分的条件下，完全放开价格不现实。最近改革的重点应是进一步健全石油价格接轨，接轨的原则是：一是有益于充分发挥市场配置资源的基础性用途，价格的确定要反映市场供应求购变化；二是适应加入WTO服务市场越来越开放的需要，坚持与国际市场接轨；三是以企业为主体，国家适度管理；四是多种机制降低价格波动。石油价格的市场化改革可先在成品油环节突破，并带动其它环节的价格市场化进程。

2.以供应求购关系为基础，兼顾能源比价，形成适当的天然气价格机制

天然气定价机制改革应根据进步阶段和行业特征，循序推进市场化进程，保障投资者的合理回报。改革初期，政府应确定管输价格，可以采取社会平均回报率或略高的ROI，以吸引多种资金进入，扩大管网规模；越来越放松对天然气行业其它环节的价格的管制，鼓励供应求购双方拟定包含“照付不议”条约在内的长期供气合同；还应与可替代能源价格和物价指数挂钩，以鼓励天然气消费。改革后期，应渐渐在上游引入角逐，允许第三方进入天然气管输互联网，创造角逐的市场环境，在条件成熟时政府不再监管天然气井口价，但对管输价格仍然严格监管。

（六）现代企业规范建设

石油天然气行业国有企业改革与重组应以打造现代企业规范为目的，打造适当的公司治理结构，达成责权利相统一和所有权与经营权彻底离别，健全经营机制，提升核心竞争优势。同时，打造有效的勉励和惩罚机制，尤其是在投筹资范围，实行法人负责制，研究颁布一系列打折政策，支持并推进企业减员增效，处置不好的资产。

因为国有经济在石油天然气行业中占主导地位，为推进改革的顺利进行，需要探索国有资本的多种达成形式，达成产权多样化。其中，股份制是优化国有经济的有效方法之一。国有资本通过股份制可以吸引和组织更多的社会资本，从而放大国有资本的功能，提升国有经济的控制力、影响力和带动力，并促进产权多样化的形成和市场化改革进程。

2、政策建议

（一）完善法律法规体系

应从法律保障国内能源安全角度出发，拟定国家层面涵盖整个国民经济的《能源法》；抓紧拟定和修订《反垄断法》、《反倾销反补贴条例》、《保障手段条例》等维护公平角逐、整顿和规范市场经济秩序的法律法规；加快拟定《石油法》和《天然气法》；为促进节能，应依据需要健全《节能法》，并加快拟定《节能法》配套法规和推行细节，引导和规范全社会用能行为，其重点是拟定《节省石油管理方法》、《能源效率标识管理方法》等。为保证法律法规的落实，应加大执法，健全法律法规的基础上，完善执法体系，加大监督检查，依法推行管理。

（二）拟定综合进步策略

石油天然气不只与国民经济各部门的进步休戚有关，而且内在联系也很强的行业，因此，在对国内外资源和需要变化进行科学预测的基础上，拟定长期的系统的行业进步策略和政策手段，不只对行业进步很必要，而且还将促进整个能源产业的进步，对国家能源安全保障和能源可持续提供都有着关键的意义。石油天然气行业的进步变化飞快，行业内外的经济关系很复杂，拟定进步策略应周全考虑，充分征求社会各界的建议，以保证政策的连续性、稳定性和协调性。

（三）管理机构改革

1.打造集中统一的能源管理部门

能源产业是关系到国计民生的国民经济要紧产业，涉及石油等国家短缺策略物资、与电网和天然气网的建设和运行等国家经济命脉，同时，能源内部各行业间的关联性和互动性非常强，这类决定了能源产业是一个综合性非常强的产业部门，其进步除去应遵循市场经济规律外，还应有政府管理和协调。而国内现在的能源管理呈多部门分散态势，综合性和长远性较差，为此，应借鉴北美经验打造国家层面的集中的宏观能源管理模式。这种模式比较符合国内能源大国的特征。应将分散在多家综合部门的能源部门离别出来重新整理，将管理权集中，这能有效防止政府职能的重复及交叉；根据煤炭、石油、天然气、电力、新能源和可再生能源分别设立专业性的司局，以加大对这类行业的进步策略、政策目的、管理体制框架、法律法规的研究和拟定。

2.打造独立的监管机构

因为能源产业改革的特殊性及其广泛存在自然垄断性环节，发挥政府管理有哪些用途是勿庸置疑的。但政府应该越来越从角逐性范围退出，进一步转变职能，从“指令性管理”向“禁令性管理”转变，这就需要将政策的拟定与监管职能完全分开，打造独立的国家级综合监管机构和行业监管机构。

依据监管机构设置的原则及职能确定，设计了三个能源范围监管设置的策略。

第一种策略：打造独立于能源主管部门的国家级综合能源监管机构；国家级综合能源监管机构下对互联网性质较强的行业（如电力、石油、天然气）设单独的行业监管机构。

第二种策略：国家能源主管部门内设立能源监管机构，并通过立法规定其独立监管的权力，在监管机构下对自然垄断性较强的电力、天然气、石油单独设立行业监管机构，这类行业监管机构是相对独立的。

第三种策略：充分考虑现有能源管理机构的近况和正在进行的改革，可考虑在现有能源管理格局下尽快打造自然垄断性强的电力、天然气、石油行业单独的监管机构，根据权责对等的原则赋予这类机构真正行使监管的权力，并将能源局仍保留的有关行业监管职能尽快离别出来，归入成立的行业监管机构，没打造独立的行业监管机构的行业监管职能仍暂由能源局行使。

上述三种策略是依据不一样的背景和目的而设计的，从真正达成政监分开，提升监管效率方面考虑，第一种策略是理想策略，也是最符合打造现代监管体制需要的模式；从现实性和可操作性角度考虑，第二种策略是目前应该采取的模式，但鉴于国内现有些能源管理格局，可先由第一策略起步，但过渡时间不可以太长。需要强调的是，这三种策略都是在国家和地方设立相应的监管机构，即都在省一级也打造相应的政府主管部门、综合监管部门或行业监管机构（个别行业可依据状况需要在地区一级设立相应机构，如地区的电力监管机构）。其中地方成立的监管机构，职能相对独立，权限也较大，且伴随改革的深入，具体监管的推行应主要放在地方监管机构，但地方级的机构都同意国家相应机构的管理或监督；不管采取何种策略，都应在明确各自隶属关系和职能划分的基础上，处置好国家能源主管部门、国家级能源监管机构、行业协会及各地方相应机构的关系；在发挥能源主管部门和能源监管机构用途的同时，渐渐加大行业协会在能源协调进步和社会监管中的独特用途，以促进监管的公开透明，提升监管效率。

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